幕後／加速生產魚叉飛彈軍售台灣　美國會施壓與2024大選為主因

由於中共再度大動作「環台」軍演，美國是否能夠及時交付對台軍售，協助台灣自我防衛，受到各方質疑，此時，《彭博新聞》傳出美國國防部於今年4月7日已經正式與美國波音公司簽約，生產400枚魚叉飛彈，預計在2029年3月完成生產。報導指出，這批魚叉飛彈是在美國政府2020年10月同意出售給台灣的。我國國防部今天也證實，的確是在美國對台軍售進行中的項目，希望如期完成。這項魚叉飛彈正式簽約生產消息，可以被視為美國調整對台軍售交付速度的正面的訊號，不排除是美國國會強勢監督拜登政府，加上美國2024年總統大選共和黨聲勢看漲，兩者加乘所產生的效果。


本月5日，蔡英文總統出訪過境美國南加州，與美國聯邦眾議院議長麥卡錫（Kevin McCarthy）會面，麥卡錫會後表示會加強對台軍售，確保武器按時交付台灣。而美國共和黨籍眾議員蓋拉格（Mike Gallagher）當時也提出，會想辦法讓魚叉反艦飛彈提前運往台灣。美國眾議院外委會主席麥考爾（Michael McCaul）6日也率團訪台，呼籲加快軍售交付的腳步。美國國務院6日回應多位重量級國會議員的說法，表示正在積極審查，以確保盡快交付軍售項目。在此時傳出，美國國防部已經於4月7日與承包商波音公司簽約，展開這批售台魚叉飛彈的生產，這絕非巧合。

美國對外軍售，從來都不是個「1+1=2」的簡單算術題，尤其對於一個沒有正式邦交、但卻又有高度戰略考量，以及經濟、歷史、文化等多重緊密關聯的「準盟邦」-台灣，情況比出售武器給盟邦更加複雜。目前美國對於軍售給台灣的武器，能否如期交付，至少有兩大因素，足以影響軍售交貨的時程，一方面是行政部門的執行決心。另一方面則是武器系統生產線能否及時提供產能，也就是武器系統生產的進度。

首先，在行政部門執行對台軍售案的決心方面，儘管美國國會可以提案建議行政部門對台的軍售案，但美國行政部門，也就是美國總統才擁有最終決定權，執行的主責部門則在於國防部，也就是常聽到的「國防安全合作局」（DSCA）；而考量到軍售案牽動外交與地緣政治因素，美國國務院仍有置喙之處。不過，行政部門決定與執行軍售案時，仍受到美國政府體制的影響，並不單純由行政部門「一元化」決策，尤其是美國執政黨若不能同時掌握行政部門與國會兩院多數的「一致政府」（完全執政）時，行政部門往往無力抵抗美國國會的強力要求。



依據美國憲法，美國政府行政、立法與司法三者權力分立，互相制衡。尤其是美國國會往往能對重大政策採取自主行為，而非僅顧及政黨利益，是不斷彰顯其憲法體制的特性。在此時，拜登第一任總統任期僅剩1年多，共和黨仍掌握聯邦眾議院多數席次，拜登所屬的民主黨也只能勉強控制參議院多數，使得美國政府體制此時呈現的是「分立政府」，也就是執政黨無法完全掌握行政與立法兩大體系，這使得拜登政府自然受到來自國會的強力監督。今年3月底，對台軍售延宕的議題「炎上」，美國國防部長奧斯汀前往美國眾議院聽證會，被國會議員質疑「滿頭包」，只好承認，因為疫情與供應鏈壓力導致美國政府外國軍售交付延宕，這其中也包括對台灣出售的武器項目。但奧斯汀也表示，國防部已成立「老虎小組」（Tiger Team），加快逐案審查台灣所需求的武器項目。

另外一項重要因素，是武器系統生產線能否及時提供產能。由於先進武器，生產製造過程較為嚴謹，需要配合的次系統（零配件）生產商供應鏈門檻也高，加上整體武器系統成本也相當高，因此承包商生產線的安排，並非呼之即來，生產料件也可能出現「斷鏈」。因此，產線的生產計畫安排至關重要。一般而言，武器系統除非來自於美軍現有庫存，突發性產生的需求，都很難在一兩年內取得，很可能也會抽走剛出廠的武器。先前美國援助烏克蘭的武器數量，開戰後不久時，戰情危急，美國總統拜登拍板，優先撥發部分武器給烏克蘭，的確會排擠到美國承諾要出售或是贈與給盟邦或是準盟邦（台灣）的清單。

從另一項美國出售AGM-88反輻射飛彈給台灣的提早交貨的案例中，則可以看出，若是美國國內府會運作得宜，加上美國軍方庫存武器恰好有台灣軍方需要的型號與數量，改良生產線也提早完成，也反而可能會提早交貨。也剛好解了台灣空軍壓制中共海空軍的燃眉之急。


在美國總統川普任內，於2017年6月29日宣布出售50枚可以對付解放軍防空雷達的AGM-88反輻射飛彈，2019年正式簽約，2022年下半年才交付給台灣。儘管後續拜登政府於2023年3月1日也宣佈另一批100枚改良型的AGM-88 HARM反輻射飛彈給台灣，國防部戰規司長李世強去年12月在立法院備詢時曾向立委證實，原定2023年向我國空軍交付的AGM-88反輻射飛彈在2022年下半年已經交貨。

不過，這種美國對台軍售武器提早交貨情況，並非常態，根據軍事專家梅復興先前曾撰文指出，這一批售台AGM-88B型反輻射飛彈，原本宣布出售時的型號版本比較舊，但真正交付給台灣的是性能提升版AGM-88B型F型，從美國空軍庫存中的數量撥交給廠商，經過「控制段改裝」（HCSM）翻修性能提升後再出售給台灣等國家。而梅復興也認為，此批改良版AGM-88B型反輻射飛彈，經過HCSM提升後，根據美軍規範，該彈的正式型號應改稱「AGM-88F」，性能與美軍現役AGM-88E型的性能差異不大，進入台灣空軍的戰鬥序列後，能夠有效壓制中共解放軍的雷達與防空射控系統等，為我深入敵後的反制作戰開路，也可用於打擊中共艦載雷達，破壞水面艦艇之防空作戰能力。


整體而言，依據《台灣關係法》，美國必須提供防衛性武器給台灣，這是自1979年美國與我國斷交以來，美國國會跨黨派支持台灣的產物。而回顧這段歷史，40多年來，美國國會朝野挺台力量從未間斷。近年來從川普任內正式對中貿易戰與科技戰，推動印太戰略，更是確立挺台成為朝野高度共識。2022年俄烏戰爭爆發後，為了避免重蹈輕忽俄羅斯侵略烏克蘭野心的覆轍，各方要求美國政府出售先進武器以全力支持台灣自我防衛，幾乎已經是美國全體參眾議員的共識，甚至是美國民意的多數共識，這使得拜登的行政部門，受到強大的壓力。

再加上距離2024年總統大選兩大黨初選的腳步接近，號稱「最挺台」的美國前總統川普，在被捕獲釋後募款金額暴增，強勢挺進共和黨初選，但共和黨籍的聯邦眾議院議長麥卡錫也不示弱，順勢改在美國本土會見台灣總統蔡英文，打出台美外交的一手好牌。眼見共和黨聲勢如虹，原本想與習近平展開對話的拜登，精心安排卻被中共「間諜氣球」爆破，民間反中浪潮更加劇，衝擊拜登的支持度。綜合這些因素，都使得拜登不能不加速對台軍售的動作，展現護台決心，要求國防部與國務院落實各個執行的節點，包括加速國防部與承包商的簽約，至少能「如期交付」售台武器，以杜國會朝野議員悠悠之口。因為這不僅是給台灣爭取準備好自我防衛、抵禦中共解放軍侵略的時間，也是給拜登自己累積更好看的執政成績單，連任之路才能夠更平順。