【群山的挑戰2之1】直升機收錢能助登山安全？中央統一規範為何專家不看好

今年3月接連數起意外後，內政部針對登山安全提出方案，擬從加強違規懲罰與救援費用自付等方向因應，然而登山界憂慮重重，不僅擔憂收取直升機搜救費用，可能延誤求援，強制保險與初級救護證照要求，也無法實際預防危險，強調在地方政府已分別實施相關措施的情況下，中央推動政策時，更應以實際數據、資料進行評估。

春季即將踏入尾聲，隨著氣溫回暖，傳統的登山旺季即將到來，從可遠望都市風景的近郊小山、森林密布的中級山，到群峰巍峨的百岳高山，近年來登山在台灣是越來越熱門的活動，然而在民眾踏入山林之際，政府部門跟登山界之間卻有不少摩擦。

多起雪地山難事件在今年初春屢屢登上新聞版面，密度之高引起社會矚目，內政部在4月中旬表示，將研擬一致性登山活動管理規範，當中包含各項裁罰措施，但登山界對此不乏質疑聲浪；台灣海拔3000公尺以上的山超過200座，對於這群山之島來說，該怎麼看待接踵而來的山難意外，管制力道又要如何拿捏？

今年3月多冷暖反覆，多起山難因雪而起。圖為雪山圈谷，國家公園署提供

山域意外翻倍增　內政部盼遏止「不負責登山行為」

我國山域意外事故的救援主力是消防署，根據統計，隨著2020年疫情影響、海外旅遊遭到限制，國人轉向各式國旅行程後，近年山域意外件數、人數幾乎年年創新高，2023年來到全年513件、786人受到救援，其中並有48人死亡，和5年前的2019年的207件、262人相比，皆呈現倍數增加，而今年數度轉冷的3月春季，更讓許多登山隊伍吃盡苦頭。

為此，內政部於4月中發佈新聞稿，強調遏止「不負責登山行為」，將跨部會協調，研擬統一登山活動管理，針對登山客任意變更路線、違規紮營等行為進行裁罰，另外對於外界屢屢關注的直升機搜救，也將納入使用者付費機制。



不過，參與過相關會議的與會者對此卻憂心重重，以「城市山人」筆名活躍於網路的登山專家董威言便直言，發生意外後，大部分的民眾都希望政府可以盡責任，但戶外活動對於官員來說是邊陲議題，因此就會尋求短期的解決方法，「也就是祭出重罰」，但他認為從過去數據來看，這些做法根本無法有效解決問題。

我國對於登山活動的管制，在中央層級缺乏明確專責主管機關，而從2016年起，台中市、南投縣、花蓮市等擁有眾多高山的縣市，陸續設立登山活動管理自治條例，當中除了規範進入特殊管制山域應申請，攜帶定位、緊急聯絡設備外，也規範領隊需有初級救護證照，且須辦理登山綜合險；若發生搜救行動，縣市政府得命登山者支付搜救費用。

不過，縣市政府過去向登山客求償直升機費用，卻屢因缺乏中央層級法源而碰壁或因訴願翻盤，也為此，內政部才思索將各地自治條例提升至中央層級，並訂定一致性規範。



直升機百萬費用誰來付？專家籲制度化救援機制

對於從中央層級規範使用者付費，董威言認為，這個概念乍聽之下合理，實際上卻充滿隱患，海外如美國、加拿大等國對於收費的實施非常嚴謹，大多是針對明確的魯莽行事，比如穿球鞋爬山、身上有傷還要上山等情況才會收費或罰款，就是因擔憂收費會造成登山者延誤甚至拒絕求援，因此讓情況更惡化，「從活的人、四肢健全的人，變成受傷甚至死亡」，另一方面來說，搜救人員也會因拖延救援時間，而面臨更多風險，也因此如果真的希望朝使用者付費方向思考，必須要想清楚可能的後果。

打開新聞網站，每逢山域意外出動直升機救援時，往往會引來網友留言，要求登山客自付費用、不應用納稅人的錢幫忙出；的確，空勤總隊執行一趟救援勤務，算上直升機燃料費、人事費用等成本不小，更屢屢出現百萬數字，也讓民眾對此格外矚目。

直升機救援的費用，往往為網友所關切。圖為示意圖，中央災害應變中心提供

台灣山盟公益協會理事長何中達則認為，目前確實有些濫用直升機情況，但濫用與否應該視狀況、危險性而定，以呼叫救護車收費規定為例，各縣市大多是依傷者到院檢傷的分級，而決定是否緊急，「是看需要急救的程度如何，而不是看你有沒有關瓦斯」；此外，收費要有普遍性做法，比如水上救援是否也要比照辦理收費，而非只針對登山。

事實上，直升機搜救費用爭議過去已有多年討論，登山界長期也呼籲，應該有所謂的基本急救措施為配套。

出去玩戶外分享協會理事長陳育平表示，依行政院災害防救委員會決議，山域救援的黃金時間是7天，此外還有7天人道救援期限，他認為對於救援時間的規定，可以再釐清並明確化，近一步規範清楚國家可以提供的搜救人力、天數，超過的部分，家屬可以自行付費找民間單位協助，針對違規的特例也要予以收費，而在此之下，各縣市並應該進一步盤整目前的救援能量到底有多少。

他也強調，目前根據空勤總隊統計，山難搜救佔全體任務量約僅有4分之1，空勤直升機並非僅用於山域救援，使用者付費立意良好，但若只針對登山收費也不公平，而對於究竟是否為濫用，應該更謹慎思考，呼籲可以邀集專家成立委員會來認定相關樣態。



保險、證照要求難防山難　學者籲：應以數據資料為基礎

而在直升機費用外，對於統一規範能否增加登山安全，專家們仍然抱持疑慮。

陳育平認為，法規從立意上區分為兩個層面，一者是事前預防，以及事後搜救，而其實細看目前自治條例的規定，比方說通訊裝置是方便搜救人員尋找，保險則是針對搜救資源，但這些措施對降低山難事故，都沒有直接幫助，「所以看待自治條例的時候，不能誤解成它可以來降低山難。」

何中達也指出，他認同登山活動應有全國一致性規範，但必須要有相關科學統計數據為基礎，比如目前各地自治條例規範，領隊須有初級救護員證書等證照，然而這些證照對山域事故幫助似乎有限，大多受訓的情境也不是在野外使用，應該回頭去調查，地方實施自治條例以來，有多少意外是因為這些規定而避免？



本職是中央大學財金系副教授的他，也針對強制保險規定提出質疑，表示政府所有強制性的保險，如汽機車責任險或旅行業責任險等，都是為了保護其他人的生命財產安全而立法，而保險並不會降低意外事故的發生，只能移轉風險成本，是否需要強制納保，建議仍須評估考量。

裁罰、規定不被看好，看在這群與山為伍的專家眼裡，讓國人更意識到登山的風險與完善準備，才是更實際的做法。

風險自負最重要　注意天候、善用離線地圖仍是根本

根據統計，2015年以來的山域意外事故中，以迷路佔37%最高，相較於第二名創傷的22%高出不少。

山域意外事故救援樣態分析

陳育平指出，其實近年來山域意外在高山、百岳上的狀況減少，更多出現在郊山、中級山，對一般民眾來說，基本就是學會透過手機使用離線地圖，確認自己沒有偏離路線；再者他更呼籲慎選隊友，近期的登山事故中，常見狀況是遭到隊友「丟包」，落隊卻沒有人去協助，而這也跟目前登山環境有關，如今許多登山隊是網路揪團，分攤共乘費用，他們就不會像傳統登山隊一般，會互相協助。

他並呼籲落實留守制度，台灣常見情況，是登山計畫書上寫的留守人或是緊急聯絡人，甚至不知道有這個登山行程，發生意外時打電話去問都一問三不知，但其實留守人要對登山隊伍的路線清楚，並可以定時跟隊伍聯絡、互通天氣預報等資訊，也可以在發生危難時，告訴搜救人員隊伍最後聯絡處是在哪裡。

何中達也談到，戶外活動都要循序漸進，累積經驗、知識基礎和能力，「其實老手、高手也會犯錯」，在適當環境發生小錯誤反倒可以學習成長，但在艱難環境可能容錯空間就小，尤其應該注意天候變化，颱風時大家都知道要避開，但這幾年往往以為暖冬不會下雪，反而輕忽相關風險。



國家公園署遊憩管理組組長張順發則呼籲，國家公園署有推動步道分級制，將不同的路線分成6個層級，讓民眾了解需要的能力、應攜帶裝備，此外也呼籲民眾要有風險觀念，注意天氣變化，對於登山安全知識，相關網站、登山團體都有在宣導，民眾可以去更加了解。