國防院李俊毅：中國經濟脅迫只會更多　台灣應該怎麼做？

2023年12月21日，中國國務院關稅稅則委員會稱自2024年1月1日起，將對台灣的丙烯、對二甲苯等12個稅目的產品，中止適用《海峽兩岸經濟合作架構協議》（ECFA）的協定稅率，恢復原來稅率。此一事件肇因於今年4月間，中國商務部宣布對台灣2455項農產、五礦化工、紡織等商品進行貿易壁壘調查。該部復於10月稱延長調查3個月，並在2024年1月12日前（亦即台灣總統與立委選舉前夕）公布結果。2023年12月15日，中國提前宣布台灣對中國的貿易限制措施構成貿易壁壘，並於21日宣布中止ECFA在部分產品關稅減讓的適用。由於中國此一舉動的時機敏感，台灣各界普遍認為其目的是影響台灣的選舉結果。行政院長陳建仁在行政院會定調中國此舉是政治目的大於經濟目的，屬於經濟脅迫的作為之一。



非軍事手段分化台灣

近年來中國屢屢片面施加對台的經濟限制措施，諸如限制中客來台，並以技術問題禁止鳳梨、蓮霧、釋迦、柑橘、白帶魚、石斑魚與芒果等產品進口。就此而言，此次中止ECFA之部分適用，短期的目的固然是干預台灣選舉，但長期來看則是以非軍事手段威脅與分化台灣的作為之一。本文以下先探討中國經濟脅迫的特質與限制，其次申論鑒於中國可有的政策工具有限，經濟脅迫仍將是未來對台的常見手段，並可能搭配其他威脅形式，以求發揮更大的作用。

心理影響層面高於經濟

經濟脅迫指一國透過威脅或實際干擾日常經濟交流，迫使目標國不採取特定作為，或改變已發生的行為。中國2010年以後，日益偏好採取經濟脅迫。除了台灣之外，日本、挪威、菲律賓、韓國、蒙古、加拿大、澳洲與立陶宛等，皆是其脅迫的對象，相關作法包含民間抵制、進出口限制、施壓企業、旅遊限制與投資限制等。

中國的經濟脅迫帶有如下特質。首先，它偏好非正式手段，亦即往往不敘明真正的目的以及解除的條件，而讓受脅迫的對象猜測並自行做出妥協。其次，中國的經濟脅迫是選擇性的，打壓依賴中國、但於中國無損的他國經濟部門或企業，試圖讓受打擊者施壓本國政府。第三，中國的經濟脅迫是有限的，它不尋求全面中斷經貿關係，以避免雙方無轉圜餘地，也避免傷害中國自身的經貿。因此，中國經濟脅迫的傷害往往是被渲染的，或說是心理更甚於經濟層面。中國對台灣的經濟脅迫避開攸關其經濟發展的半導體，即顯示這些特色。此次中國取消ECFA部分關稅減讓，我國經濟部亦表示已有準備，脅迫的成效相當有限。

造成各國減低對中依賴

中國偏好非正式途徑的作用之一，也使其有片面中止施壓的彈性。澳洲與立陶宛堅持不向中國妥協，使後者在近期悄悄取消多項限制作為。然而中國動輒發動脅迫，已影響他國的信任，導致越來越多的國家與企業主張分散化貿易與投資，也讓「去風險」（de-risking）概念成為美國、歐盟與許多民主國家的共識。易言之，中國片面而無理的經濟脅迫，反而造成各國致力減低對中國的依賴，限縮中國「以商逼政」的操作空間。

在相當程度上，類似的過程亦發生於台灣。2016年9月12日，台灣觀光業因中國限縮觀光客來台，發起「百萬觀光產業自救大遊行」，訴求政府應為其生存與溫飽負責，廣納中國市場。然而，近年來已未見類似的活動。這不僅顯示中國經濟脅迫對台灣整體經濟的傷害有限，更反映台灣社會對中國的經濟脅迫有相當清楚的歸因，亦即是習近平或中共而非台灣政府，應為經濟脅迫的後果負責。

此一社會韌性的提升，除了肇因於台灣企業與民眾逐漸習慣中國的脅迫並思分散投資與市場外，也與國際相關案例的傳播、中國持續對台文攻武嚇，以及美中戰略競爭凸顯民主與威權體制的差異等因素有關。中國對台經濟脅迫的政治效應因此逐步遞減。



儘管成效有限，中國仍將持續對台發動經濟脅迫。這是因為中國分化與脅迫台灣的手段有限。軍事恫嚇如大規模軍演的成本高昂，且易引來國際的反制及對台的支持；共機艦的擾台、外交孤立、假訊息以及宣傳等，則已成為台灣社會需面臨的「新常態」。因此，若中國欲威脅或影響台灣政治，或對內需凸顯中國政府的強硬與決心，經濟脅迫仍是少數可得的工具之一。

依據三情勢發動經濟脅迫

展望未來，中國可能基於以下情勢對台再次發動經濟脅迫。

首先是2024年總統與立委選舉前升高經濟脅迫的強度。過往的經驗顯示，中國以大規模武嚇介選，往往適得其反；因此其更可能一方面對台施加經貿限制措施，如進一步取消ECFA關稅減讓的項目，另一方面部分解除此前的脅迫作為或提出「讓利」措施，以期發揮「棒子與胡蘿蔔」或統戰的兩手策略效果。

其次，總統與立委選舉後，若出現民進黨再次贏得總統而反對黨取得國會多數席次的情勢，中國可能先提出更多限制性的經貿措施，而後釋出願意與特定政黨或政治人物協商的訊息，配合輿論戰製造其屬意的政黨具有經營兩岸關係能力的形象，至乎宣傳國會多數黨擁有組閣的正當性，藉此影響台灣政局。

第三，若選舉結果由反對黨贏得總統與國會多數席次，中國亦可能以經濟脅迫測試新政府在兩岸關係的底線。最後，鑒於近年來國際社會日益關切台海和平與安全，並強化對台灣的支持，若台灣的對外關係再有突破，亦可能引來中國以經濟脅迫作為報復。



可能發動混合威脅劃下紅線

此外，中國亦可能將經濟脅迫作為「混合威脅」的手段之一，透過不同手段的搭配加大對台灣的壓力。中國在2023年4月宣布對台進行貿易壁壘調查，其脈絡是蔡英文總統與時任美國眾議院議長麥卡錫（Kevin McCarthy）於4月6日在加州會談。在會談前後一週之內，中國先由三個海事安全單位宣稱於台灣海峽展開「台海聯合巡航專項行動」；在會談之後，中國宣布制裁時任駐美代表蕭美琴與遠景基金會及亞洲自由民主聯盟、在台海進行「聯合利劍」軍事演習，並搭配各式文攻武嚇的宣傳。

這些作為顯示，在個別的經濟、執法、政治與外交、軍事與資訊等手段無法有效威脅或影響台灣的情勢下，中國或嘗試同時使用這些政策工具，以期發揮更大的作用。當然，中國在2023年4月間的操作並不成功，但若2024年總統與立委選舉皆由綠營勝選，中國或將發動「混合威脅」，透過更大與更全面的施壓，為新政府及其兩岸政策劃下「紅線」。

台灣應分散市場降低風險

經濟脅迫的本質是藉由施加經貿的損失或傷害，迫使對手改變政策。由於經濟脅迫是中國威脅或影響台灣政治的有限工具之一，台灣很難嚇阻或勸說中國不發動脅迫；中國日後再次操作ECFA，並非不可預期之事。

台灣的因應方式因此有三。首先是強化自身的韌性，以減低經濟脅迫帶來的損失。在這方面，中國市場固然重要，但分散市場以降低風險，亦有必要。其次，是減低經濟脅迫的政治效應。這意味在面臨經濟脅迫時，台灣社會應對事件有理性的思辨，對脅迫的責任歸屬有清楚的理解。最後，是深化與國際的鏈結。中國近年來對加拿大、澳洲與立陶宛等國的經濟脅迫引發國際關注，民主國家也正發展舒緩脅迫傷害或/與反制的機制。台灣可強化與這些國家的交流，爭取參與反制中國經濟脅迫的協調合作，也藉此對中國宣示，其經濟脅迫可能適得其反。

作者為國防安全研究院國家安全所副研究員